Существующие проблемы тарифного регулирования пассажирских перевозчиков
2.2.1. Противоречия в законодательстве, касающиеся органа, уполномоченного осуществлять тарифное регулирование пассажирских перевозчиков
В соответствии с "Перечнем продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», «регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении» отнесено к сфере ведения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Указанное постановление было разработано в целях конкретизации принципов тарифного регулирования, изложенных в Указе Президента Российской Федерации от 28февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)». В пункте 1 данного указа отмечено, что "регулируемые государством цены (тарифы) применяются на внутреннем рынке Российской Федерации всеми предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если иное не установлено актами законодательства Российской Федерации".
Упомянутые выше правовые акты, однако, входят в противоречие с действующим федеральным законодательством, в частности с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с п. 1 ст. 31 закона "органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги)…"
Прокомментируем данную ситуацию на примере Екатеринбурга, для администрации которого Институт экономики города подготовил развернутое обоснование юридической корректности установления главой муниципального образования тарифов на пассажирские перевозки для предприятий муниципальной собственности.
Уставный суд Свердловской области 3 октября 2002 г. рассмотрел в открытом заседании дело о проверке соответствия Уставу Свердловской области пункта 23 положения «О муниципальном унитарном предприятии города Екатеринбурга», утвержденного решением Екатеринбургской городской думы от 9 декабря 1997 г. № 30/3, и постановления главы муниципального образования «Город Екатеринбург» от 23 января 2002 г. № 74 «О повышении стоимости проезда в городском пассажирском транспорте». По итогам рассмотрения Уставный суд Свердловской области постановил признать вышеуказанное постановление не соответствующим Уставу Свердловской области. Это решение основывалось на следующем:
регулирование порядка установления цен (тарифов) на перевозку пассажиров городским общественным транспортом должно осуществляться в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» и принятым в его исполнение постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»;
регулирование цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами городского общественного транспорта независимо от его ведомственной принадлежности и формы собственности, в том числе и предприятиями пассажирского транспорта общего пользования, находящимися в муниципальной собственности, должно осуществляться исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по регулированию цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа имеют указанные выше полномочия в соответствии с «Перечнем продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г.
№ 239;
поскольку по вопросам регулирования цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа специальными нормами федерального законодательства установлено государственное регулирование размеров платы за проезд в городском общественном транспорте, данный вопрос не относится к вопросам местного значения, решаемым органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Согласно части 5 «Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было передано на разрешение государственное регулирование цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта).
В Решении Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2000 г. № ГКПИ 00-882 указывается, что «по утверждению представителей Правительства Российской Федерации указанное выше постановление принято Правительством Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221, согласно п. 2 которого Правительству Российской Федерации поручено устанавливать порядок государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги».
Оспариваемым постановлением главы муниципального образования «Город Екатеринбург» установлена стоимость проезда в городском пассажирском транспорте. Содержание понятия «государственное регулирование цен (тарифов)» в постановлении Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г.
№ 239 не определено. На практике применяются различные подходы к регулированию цен и тарифов: принятие обязательных правил установления цен и тарифов, установление предельных цен и тарифов, установление величин (размеров) цен и тарифов. Поэтому «государственное регулирование цен (тарифов)» не тождественно «утверждению (установлению) цен (тарифов)» или «установлению стоимости проезда в городском пассажирском транспорте». Эти понятия соотносимы, но не равнозначны.
Ссылка в постановлении Уставного суда Свердловской области от 3 октября 2002 г. на Решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2000 г. № ГКПИ 00-882 в качестве подтверждения легитимности и, следовательно, обязательности для исполнения Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 и Постановления Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 некорректна. Решение Верховного Суда принималось по вопросу о законности части 5 "Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые Государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239. Правомерность этих актов сторонами не оспаривалась.
Положения Постановления Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 и Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 необходимо применять с соответствии с федеральными законами, принятыми позднее. В соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации (пункт 3), «указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Согласно ст. 115 Конституции Российской Федерации постановления Правительства Российской Федерации принимаются «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации»[3] вплоть до их отмены в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам.
Таким образом, исполнение таких постановлений является обязательным, только если они не противоречат Конституции и федеральным законам.
С 28 августа 1995 г. вступил в силу и действует Федеральный закон № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[4]. Этот закон изменил регулирование цен и тарифов, ранее установленное Президентом и Правительством Российской Федерации.
В постановлении Уставного суда Свердловской области от 3 октября 2002 г. сказано, что вопрос регулирования размера платы за проезд в общественном транспорте не относится к вопросам местного значения. Данное утверждение опровергнуто судебной практикой. Ст. 30 Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено право органов местного самоуправления в соответствии с законом создавать муниципальные предприятия. В соответствии со ст. 31 названного закона органы местного самоуправления осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) на предприятиях, учреждениях и организациях, находящихся в муниципальной собственности, определяют цели, условия и порядок их деятельности, утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Поскольку вопросы организации транспортного обслуживания населения относятся к вопросам местного значения (подп. 20 п. 2 ст. 6 Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), регулирование цен и тарифов на транспортные услуги, оказываемые различным группам потребителей, в том числе населению, осуществляется органами местного самоуправления в соответствии со ст. 31 вышеуказанного закона.
Верховный Суд Российской Федерации считает правомерным установление органами местного самоуправления цен (тарифов, стоимости) на продукцию (услуги) предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, и рассматривает это как законодательное наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по регулированию цен и тарифов.
Такой подход содержится в Определении Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2003 г. № КАС 03-27 относительно коммунального обслуживания населения: «Довод кассационной жалобы о том, что в силу п. 1 ст. 424 ГК РФ при определении цены, по которой оплачивается исполнение договора, в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.) устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами, не свидетельствует о незаконности принятого решения Верховного Суда РФ, поскольку наличие данной нормы Гражданского кодекса РФ не исключает возможности в установленном законом порядке (на что указано в обжалуемом решении и в настоящем определении) наделения органов местного самоуправления полномочиями по определению ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги».
Этот подход должен полностью распространяться на транспортные услуги. Поскольку такое правомочие органов местного самоуправления установлено в федеральном законе, какого-то дополнительного наделения «государственными полномочиями» в данном случае не требуется. Закон содержит все необходимые положения.
В Конституции Российской Федерации однозначно разрешена коллизия норм, содержащихся в постановления Правительства Российской Федерации и указах Президента Российской Федерации, с одной стороны, и в федеральных законах ? с другой. Согласно ст. 4 Конституции «федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации».
Следовательно, право органов местного самоуправления на регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в муниципальной собственности, основано на положениях действующего законодательства Российской Федерации.
2.2.2. Отсутствие формализованных целей регулирования пассажирских перевозчиков
Прежде всего, необходимо отметить, что в рамках существующих взаимоотношений с муниципалитетом (собственником имущества) и муниципальными предприятиями пассажирского транспорта не определены цели функционирования последних.
Как результат, в системе тарифного регулирования отсутствуют формализованные цели регулирования предприятий пассажирского транспорта, необходимые для того, чтобы можно было установить взаимные обязательства сторон по их достижению.
В настоящее время образование тарифа на пассажирские перевозки по всем видам сообщений происходит по принципу «издержки плюс рентабельность», т.е. к расчетной себестоимости услуги прибавляется определенный процент рентабельности и исходя из этого формируются итоговые значения тарифов. Такая система, основанная на затратных принципах формирования тарифов, никоим образом не стимулирует транспортные предприятия к снижению себестоимости. Действительно, если транспортное предприятие снизит себестоимость пассажирской перевозки, то в рамках существующей системы тарифного регулирования тариф также будет снижен. Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается как определенный процент от себестоимости, то снижение издержек приведет и к снижению абсолютной величины включаемой в тариф прибыли. В результате транспортное предприятие оказывается заинтересованным в росте себестоимости.
2.2.3. Несоответствие структуры тарифа реальным финансовым потребностям перевозчиков
В настоящее время структура тарифа, устанавливаемого пассажирским перевозчикам, в подавляющем большинстве случаев не соответствует реальным финансовым потребностям пассажирских перевозчиков. Причины этого кроются в нескольких обстоятельствах.
Во-первых, для определения тарифов подавляющим большинством пассажирских перевозчиков используется нормативная себестоимость, которая, как правило, весьма существенно отличается от фактических затрат перевозчика, связанных с предоставлением услуги по пассажирским перевозкам. При использовании отраслевых нормативов не учитываются специфика деятельности конкретного перевозчика (например, состояние его основных фондов), а также реальные потребности, которые могут быть как выше, так и ниже нормативных величин. Кроме того, некоторые статьи затрат, в частности общехозяйственные затраты, практически не поддаются нормированию.
Во-вторых, реалии российского бухгалтерского учета таковы, что себестоимость услуг пассажирских перевозчиков представляет собой величину, имеющую очень мало экономического смысла и не отражающую реальных затрат перевозчика по оказанию услуги. Фактически себестоимость – это достаточно субъективное понятие, зависящее от изменений в нормативной правовой базе.
В-третьих, составной частью себестоимости является амортизация. Экономический смысл амортизационных отчислений заключается в том, что это финансовые ресурсы, которые должны быть потрачены на восстановление основных фондов перевозчика к концу отчетного периода до того состояния, в котором они находились в начале отчетного периода. Если учесть, что абсолютная величина амортизационных отчислений рассчитывается на основе балансовой стоимости основных средств и нормативных значений процента амортизационных отчислений, то можно с уверенностью говорить, что эта величина не будет соответствовать реальным потребностям перевозчика. К тому же использование включаемых в тариф амортизационных отчислений никак не регламентируется.
В-четвертых, при формировании тарифа не учитываются реальные потребности перевозчика в прибыли. Ряд необходимых расходов перевозчика (например, часть процентов по обслуживанию полученных займов) может быть произведена только из прибыли. Если включаемую в тариф прибыль рассчитывать как определенный процент от себестоимости, то ее величины может не хватить для финансирования необходимых расходов. Возможна и обратная ситуация, когда перевозчик будет получать необоснованно большую прибыль. Помимо этого, в рамках существующей системы тарифного регулирования не определяются цели использования включаемой в тариф прибыли.
2.2.4. Отсутствие учета реального уровня платежеспособности населения
Существующие процедуры формирования тарифов, как правило, не учитывают фактора платежеспособности населения и финансовых возможностей бюджета. Не учитываются и требования потребителей к качеству оказываемых услуг. Недооценка реальной платежеспособности населения увеличивает нагрузку на бюджет в виде дотаций предприятиям городского пассажирского транспортного комплекса.
Неучет возможностей бюджета приводит к тому, что муниципальные предприятия городского пассажирского транспортного комплекса хронически не получают из него требующихся им финансовых ресурсов.
2.2.5. Отсутствие методологии определения единого тарифа для нескольких перевозчиков
Отсутствие методологии определения тарифа на услуги по транспортному обслуживанию населения, предоставляемые на территории муниципального образования несколькими пассажирскими перевозчиками, приводит к тому, что утверждаемый тариф не формирует реального объема финансовых средств, необходимого для предоставления услуги в пределах муниципального образования.
2.2.6. Высокая политизированность тарифообразования
В существующей системе вопросы образования тарифов на услуги по транспортному обслуживанию населения часто являются инструментом достижения политических целей глав местного самоуправления или депутатского корпуса. Обещания не повышать тарифы на пассажирские перевозки в ходе предвыборной борьбы — более чем распространенное явление. В результате принимаемых популистских решений пассажирские перевозчики не получают достаточных для нормальной работы финансовых ресурсов. Это приводит к ухудшению технического состояния их основных средств и снижению качества предоставляемых услуг.
2.2.7. Низкий уровень формализации процедуры тарифного регулирования
Тарифы, как правило, устанавливаются на неопределенный срок. Кроме этого, в рамках существующей системы тарифного регулирования не решены процедурные вопросы, а именно: в большинстве случаев отсутствуют формализованные причины для пересмотра тарифов, существующая процедура рассмотрения заявки пассажирского перевозчика на пересмотр тарифа непрозрачна и не позволяет при установлении тарифа согласовать интересы всех заинтересованных сторон. В результате создается ситуация экономической неопределенности как для потребителей, так и для пассажирских перевозчиков.
