Проблемы финансовой политики
1. Основная проблема государственной финансовой политики в отношении «провалов» рынка в городском пассажирском транспортном комплексе состоит в том, что не установлен реально требуемый, исходя из целей социальной политики, объем льготных перевозок населения, учитывающий существующие и перспективные возможности бюджетов всех уровней по финансированию такого проезда, реальные приоритеты федеральной и региональной социальной политики. В первую очередь это относится к бесплатным и иным льготным перевозкам отдельных категорий населения.
Предоставление права на льготный проезд осуществляется на основании многочисленных федеральных и в меньшей степени региональных и местных нормативных правовых актов, принятых в подавляющем большинстве случаев без сколько-нибудь корректного учета имеющихся возможностей бюджетного финансирования. В общей сложности насчитывается около 65 категорий граждан, имеющих льготы на оплату проезда на городском пассажирском транспорте, установленные на федеральном уровне. Помимо этого, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях вводятся дополнительные категории, общее количество которых в некоторых случаях достигает20. Положение усугубляется тем, что большая часть федеральных и субфедеральных льгот на оплату проезда для населения является правом бесплатного проезда, причем основная часть бесплатного проезда приходится на городской и пригородный пассажирский транспорт. Кроме того, в число категорий населения, в той или иной степени пользующихся правом бесплатного проезда или его льготной оплаты, нормативные правовые акты различных уровней включают категории, которые нельзя отнести к социально не защищенным слоям населения, – это различные категории государственных служащих, депутаты представительных органов власти и т.п. Такая особенность нормативно-правовой базы по вопросам льготного проезда на городском пассажирском транспорте связана с отсутствием в федеральном законодательстве критериев установления данного типа льгот.
Основная ответственность за радикальное решение проблемы дисбаланса между расходными возможностями бюджетных систем всех уровней и обусловленной законодательством потребности в финансировании льготного проезда ложится на федеральный уровень государственной власти.
Меры региональной и муниципальной политики не могут принципиально изменить положение в этой области.
2. В настоящее время финансовую политику по обеспечению льготного проезда как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях следует признать неэффективной.
Решения (принимаемые в основном на федеральном уровне) сводятся к ограничению компенсации выпадающих доходов перевозчиков отдельными категориями льготников и введению норм, приостанавливающих действие отдельных федеральных нормативных правовых актов в части предоставления льгот на оплату проезда на пассажирском транспорте. Что касается субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то в них в большей степени применяют практику простого ограничения выплат компенсации размерами средств на эти цели, поступивших из бюджета вышестоящего уровня. Кроме того, практически повсеместно применяется практика преобладающего развития перевозок «в режиме маршрутного таксомотора», на которые не распространяется действие законодательства о льготах.
Так как включение норм, ограничивающих финансирование, в бюджетное законодательство (именно данный подход применяется по отношению к большинству льгот) лишь отменяет бюджетное финансирование потерь пассажирских перевозчиков от льготного проезда, но не отменяет самих прав соответствующих категорий населения на бесплатный или иной льготный проезд, результатом этого в экономическом плане является возникновение непокрытых убытков пассажирских перевозчиков от предоставления льгот на оплату проезда.
3. Финансовые органы всех уровней не опираются на эффективные общие принципы, методологию определения и нормы расчета требуемых объемов финансирования компенсации льгот на проезд, которые бы достаточно точно учитывали действительные объемы перевозок граждан в регионах и муниципальных образованиях. Это в особенности касается «обезличенных» перевозок льготных категорий населения в городском пассажирском транспорте. Действующие федеральные нормы исходят из условного единого показателя числа поездок в месяц, хотя и предусматривают проведение периодических обследований пассажиропотоков на городском пассажирском транспорте, в том числе и пассажиропотоков граждан, имеющих льготы на оплату проезда.
Обоснование потребности в финансировании выпадающих доходов, возникших в результате пассажирских перевозок льготных категорий населения, возложено непосредственно на пассажирских перевозчиков, а нормы контроля и ответственности за искажение информации об объемах перевозок льготных категорий пассажиров не установлены. Это открывает перед пассажирскими перевозчиками возможности для систематического завышения объемов льготных перевозок и, соответственно, потребностей в бюджетном финансировании. В то же время пассажирские перевозчики не располагают корректной информацией, во-первых, о реальной численности граждан, имеющих право льготной оплаты проезда на пассажирском транспорте, и, во-вторых, о реальной величине средств, полученных из бюджетов вышестоящих уровней на компенсацию потерь, связанных с предоставлением льгот.
4. Анализ расходов региональных и местных бюджетов на пассажирский транспортный комплекс и уровня рентабельности пассажирских перевозчиков свидетельствует о нехватке региональных бюджетных средств для того, чтобы обеспечить рентабельную работу пассажирских перевозчиков в условиях регулируемых тарифов. Это также подтверждает дисбаланс в распределении бюджетных средств на эти цели между уровнями власти.
5. Компенсация потерь пассажирских перевозчиков, вызванных работой по регулируемым тарифам, не ориентирована на определенную часть перевозок пассажиров транспортом общего пользования, так как федеральные и в большинстве случаев региональные нормы в этой области не обеспечивают дифференциацию между перевозками по государственному/муниципальному заказу и прочими видами пассажирских перевозок, поскольку регулирование тарифов распространяется на всех пассажирских перевозчиков. Как следствие, у финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований нет правовых оснований для использования критериев и нормативов определения действительной социальной потребности в перевозках на основе регулируемых тарифов, вместо этого применяется «сплошное» ценовое регулирование по всем видам пассажирских перевозок транспортом общего пользования.
В условиях широкого распространения регулируемых тарифов поддержание рентабельности перевозок требует, в той или иной степени, компенсации выпадающих доходов всех перевозчиков отрасли, занятых пассажирскими перевозками в соответствующих сообщениях. Тем самым государственный/муниципальный заказ фактически распространяется на все эти перевозки.
6. Побочным результатом указанного выше несоответствия является ошибочное применение термина «государственный/муниципальный заказ» по отношению к привлечению администрациями пассажирских перевозчиков к коммерческим недотируемым перевозкам.
Отсутствие обоснованного определения объемов государственного/муниципального заказа ведет к увеличению бюджетных расходов регионов и потому нуждается в корректировке. В частности, целесообразно отменить или по крайней мере существенно ослабить государственный контроль за тарифами на коммерческие перевозки пассажирским транспортом в соответствующих видах сообщений. Условием такого пересмотра является введение федеральных норм, устанавливающих базовые принципы разграничения перевозок по государственному/муниципальному заказу и коммерческих перевозок.
В части тарифного регулирования деятельности пассажирских перевозчиков региональные и местные органы власти в большинстве случаев не опираются на критерии и методические подходы, которые позволяли бы устанавливать тарифы на перевозки, соответствующие конкурентному уровню затрат пассажирских перевозчиков, реальной платежеспособности населения в отношении проезда на пассажирском транспорте общего пользования и имеющихся ограничений бюджетных расходов на городской пассажирский транспортный комплекс.
